La Constitución de la República de Cuba de 2019 ha proyectado un escenario de profundas transformaciones socioeconómicas que se han visto reflejadas en los cambios sustanciales que ha sufrido el ordenamiento jurídico cubano que aún no termina de reformarse y atemperarse a ella. Tales cambios, entre otros, han supuesto la aprobación de nuevas disposiciones normativas que plasman y proyectan las nuevas bases constitucionales en varios de los subsistemas que estructuran el ordenamiento nacional.
En tal sentido, se han incluido en los últimos cinco años varias leyes de gran importancia para la ordenación de las relaciones jurídico-administrativas dentro de los nuevos marcos constitucionales, como la Ley 149 De protección de datos personales, la Ley 155 Ley general de protección al patrimonio cultural y al patrimonio nacional, o la Ley 159 De la expropiación por razones de utilidad pública o interés social, entre muchas otras disposiciones normativas. Sin embargo, su relevancia no supera la que reviste la futura Ley de Procedimiento Administrativo, a la que dedicaremos este y el próximo trabajo de la columna.
De tal forma, el Anteproyecto de Ley de Procedimiento Administrativo recientemente publicado en el sitio web del Ministerio de Justicia para su consulta, a través de los 451 artículos que contiene, articula las principales instituciones jurídico-administrativas que conforman, o que deben conformar el procedimiento administrativo en sus dos dimensiones más significativas. Por una parte, como garantía de los derechos e intereses legítimos de las personas frente a las actuaciones de las administraciones públicas y, por otra, como garantía de la buena administración en cuanto a la eficacia, eficiencia, objetividad, y juridicidad del ejercicio de la función administrativa, que corresponde a las administraciones.
En ese sentido, el Anteproyecto en su primer artículo establece las instituciones que constituyen el objeto de regulación de esta Ley, siendo estos:
- El procedimiento administrativo que rige, con carácter general, la actividad administrativa de los sujetos comprendidos en el ámbito de aplicación de esta ley;
- los derechos y deberes de las personas en sus relaciones con esos sujetos, en el ámbito de dicha actividad;
- la validez y eficacia de las actuaciones administrativas;
- el procedimiento administrativo sancionador;
- el régimen de responsabilidad patrimonial por daños o perjuicios causados indebidamente por directivos, funcionarios y empleados del Estado con motivo del ejercicio de las funciones propias de sus cargos; y
- la impugnación en vía administrativa de las actuaciones administrativas.
Dejando sentado lo anterior, hay varios elementos del Anteproyecto que tendrán una gran relevancia para los ciudadanos de cara a las relaciones jurídicas que entablen con la administración pública: los principios del procedimiento administrativo contenidos en el Título II, así como los derechos y deberes de las personas en las relaciones en el ámbito de la actividad administrativa contenidos en el Título III, donde se incluyen además, los deberes de los órganos del Estado sus directivos, funcionarios y empleados en las relaciones con las personas en ese mismo ámbito.
Este trabajo se dedica especialmente al estudio de los principios más importantes del procedimiento administrativo que están contenidos en el Anteproyecto, por la importancia de su comprensión como base para el análisis del resto de sus contenidos.
Los principios del procedimiento administrativo en el Anteproyecto de Ley de Procedimiento Administrativo
Tanto la dignidad humana como la buena administración pública, recogidas en los artículos 9 y 11 respectivamente, constituyen los puntales axiológicos sobre los que se sustenta el régimen jurídico del procedimiento administrativo y de todas las actuaciones administrativas. Sobre esa base, se extienden, en primer lugar, un grupo de principios fundamentales cuyo conocimiento resulta vital de cara a la nueva ordenación jurídica del procedimiento administrativo.
En ese sentido, el principio de supremacía constitucional (artículo 13), que, en este ámbito, implica, sobre todo, la constitucionalidad de las actuaciones administrativas en los marcos legales del procedimiento administrativo, complementándose con el principio de legalidad (artículo 14), que dispone que la Administración debe actuar con sujeción al procedimiento administrativo dentro de los límites de su respectiva competencia.
Articulados con los anteriores principios, aparecen otros como el principio de confianza legítima (artículo 17) que se deriva del principio de seguridad jurídica y que implica que las actuaciones administrativas deben respetar las expectativas que razonablemente tengan las personas al respecto de dichas actuaciones. De tal forma, la Administración (y los actos realizados por esta) debe ser congruente con los antecedentes administrativos, es decir debe ser previsible, salvo que justificadamente, sea pertinente apartarse de dichos antecedentes. En términos simples, similares solicitudes, en similares circunstancias, requieren similares respuestas de la Administración, salvo excepciones cuya legalidad, proporcionalidad, y motivación, en todo caso, (y una vez agotada la vía administrativa) puede ser controlada por los tribunales administrativos.
De igual forma, otro principio de obligatorio conocimiento es el de debido procedimiento administrativo (artículos 18 al 22) que es un reflejo directo del contenido del artículo 94 del texto constitucional, regulándose, a tenor del artículo 21 del Anteproyecto, otras garantías como son:
- el acceso al correspondiente procedimiento administrativo;
- el pleno acceso a las actuaciones administrativas, los expedientes administrativos y la documentación o información públicas, cuando se requiera para el ejercicio y la defensa de sus derechos e intereses en el ámbito administrativo;
- ser oído, por la autoridad competente, previo a que se dicte la decisión administrativa de la que pueda resultar un menoscabo de un derecho o interés de las personas;
- la presentación, durante la tramitación de su asunto, de cuantas alegaciones considere pertinente la persona para la defensa de sus derechos e intereses;
- la solicitud a la autoridad competente, de la adopción de cuantas medidas cautelares sean necesarias para asegurar el procedimiento y la efectividad de la decisión administrativa;
- así como la obtención de una decisión oportuna, pertinente y fundamentada o motivada de la autoridad competente, en el plazo y según el procedimiento establecido.
Resulta además pertinente hacer alusión al artículo 22, que dispone que la autoridad competente procura evitar que las personas puedan encontrarse en situación de indefensión.
En ese sentido y tomando en cuenta lo establecido en el artículo 162.2 inciso d), toda decisión administrativa que quiebre algunas de las garantías antes descritas del debido procedimiento (en tanto conforman un estándar “mínimo”) es considerada nula de pleno derecho, es decir no es válida. Tal nulidad si bien es una condición que de forma innata lleva impregnada la decisión, esta debe ser debidamente probada, y tomando en cuenta la naturaleza de las garantías que presuntamente serían quebradas, no sería una situación extremadamente difícil de probar para el interesado.
Otro principio que debe resaltarse es el de racionalidad (artículos 23 al 25) cuya regulación recoge varias cuestiones esenciales como la estricta necesidad que debe revestir a los trámites y requisitos que se exijan en los procedimientos administrativos (artículo 24.2). Sin embargo, es en el artículo 25 donde encontramos una garantía esencialísima para los derechos de los ciudadanos en el marco de los procedimientos administrativos, al disponer que: cuando, para el cumplimiento de determinados fines previstos por las disposiciones normativas, sea necesario afectar los derechos o intereses de las personas, se escoge la alternativa que resulte menos gravosa para estas y, en todo caso, el sacrificio que se imponga a esos derechos o intereses debe guardar una relación razonable y proporcional con la importancia del interés público que se pretenda salvaguardar.
Aunque la redacción del precepto es lo suficientemente clara, en palabras más simples, establece que, si para proteger el interés colectivo es necesario afectar algún interés o derecho individual, ello no implica una afectación que pueda ser dispuesta sin límite, sino que, tal limitación a los intereses individuales debe ser proporcional al interés colectivo que se debe tutelar. Es decir, debe existir un equilibrio entre los derechos e interés de las personas y la tutela del interés público, lo que precisamente es una de las esencias del Derecho Administrativo.
Otros principios de gran importancia que recoge el anteproyecto son, el principio de objetividad (artículo 26) a tenor del cual las actuaciones administrativas deben realizarse con objetividad y ajuste a la mejor satisfacción del interés público, respetando los derechos de las personas, y el principio de imparcialidad (artículos 27 y 28) a partir del cual la Administración debe abstenerse de realizar cualquier actuación que pueda considerarse arbitraria, parcializada o preferente, vulnerando de esta forma la igualdad de las personas ante la ley.
A renglón seguido, desde el artículo 29 hasta el artículo 34, se recogen los preceptos relativos a los principios de eficacia y eficiencia. En este sentido, más allá de establecer una clara diferenciación entre uno y otro, lo que resulta relevante en este caso es lo establecido en los artículo 32 y 33 al disponer que corresponde a las autoridades administrativas, en la tramitación y terminación de los procedimientos administrativos, la eliminación de los obstáculos formales, evitar las dilaciones, así como subsanar o reparar cualquier defecto que se detecte en dicha tramitación y que no requiera para ser reparado la intervención del interesado de forma necesaria.
Por otro lado, más explícita resulta la formulación del artículo 34, cuando dispone, tal cual, que: en las actuaciones administrativas se aplican las medidas que faciliten el ejercicio de los derechos de las personas, sin dilaciones o retardos injustificados o evitando la falta de respuesta a las peticiones formuladas. Lo anterior debe observarse no solo en relación con los principios antes explicados, sino, además, con otros como los principios de economía, celeridad e impulsión de oficio (artículos 35 al 38) que en esencia proyectan tres ideas fundamentales.
Primera, el uso racional de los medios y recursos disponibles evitando la realización de trámites o la exigencia de requisitos innecesarios. Segunda, las actuaciones administrativas y los procedimientos administrativos deben desarrollarse con la menor dilación posible, resolviéndose en el plazo establecido o, de no estar fijado, en un plazo razonable y adecuado conforme a los medios disponibles y la naturaleza de la actuación o procedimiento. Tercera, los procedimientos administrativos son impulsados de oficio, en todo caso que su naturaleza lo permita.
Ideas conclusivas
Como podrá notarse de la lectura del Anteproyecto, quedan pendientes otros principios como los de simplicidad e informalismo (artículos 39 al 42) o los de publicidad y transparencia (artículos 45 al 50), no obstante, lo expuesto hasta aquí constituye un primer acercamiento a un anteproyecto que, sin los tintes mediáticos de otras leyes, tendrá, al igual que estas, un gran impacto en la sociedad en cuanto a las interacciones y relaciones que establezcan sus miembros con la Administración pública.
En ese orden, a partir de las ideas expuestas, se puede afirmar que los principios recogidos en este Anteproyecto de Ley de Procedimiento Administrativo, funcionan como un recipiente que da forma al resto de reglas que contiene la Ley y que, junto a otras disposiciones normativas más específicas, contribuirán al perfeccionamiento del actuar administrativo en Cuba y a una mayor garantía de los derechos de las personas. En este sentido, las reglas especiales de cada sector, o las propias que contiene el anteproyecto, podrán ser más rígidas o más flexibles, más generales o más específicas, pero todas deben proyectarse dentro del marco estructurado por los principios jurídicos del procedimiento administrativo.